“保什么，怎么保，誰來保”，是保密工作的基本問題。其中，“保什么”，指的是國家秘密事項的基本范圍應當如何界定，以及國家秘密具體事項如何確定的問題。長期以來，保密范圍過寬、國家秘密過多，“保”與“放”的界限如何科學切割，始終是困擾保密工作的一個理論和實踐問題，也一直受到社會的高度關注。造成這一局面的原因是復雜的，既有不同歷史時期國際國內形勢的制約，也與我們對于國家秘密屬性特征在理論上的研究認識不足有關。

2014年4月15日，在國家安全委員會第一次會議上，習近平總書記提出，要準確把握國家安全形勢變化新特點新趨勢，堅持總體國家安全觀，走出一條中國特色國家安全道路。總體國家安全觀的提出，充分體現了我們黨對國家安全基本規律的把握，是新形勢下指導國家安全實踐的強大思想武器，是對國家安全理論的重大創新。總體國家安全觀的提出，為我們梳理現行的定密體制機制，在新的高度和更廣的維度上重新審視已經秉持多年的定密理念，從而確立與總體國家安全觀相適應的科學定密新理念，提供了強大的理論武器和思想武器。

樹立以民為本的理念  保密一切為了人民利益

總體國家安全觀的第一要素是以人民安全為宗旨。人民安全是國家安全的基石和歸宿，保障人民安全是國家安全工作的根本任務，也是保密工作的根本任務。保密既是為了維護國家安全和利益，也是保護全體人民的利益，二者是相統一的。美國的一位信息安全專家這樣指出：“政府應當對國家和人民的生存負責。為此，政府有時必須嚴格控制某些信息。對這些特殊信息的保護，政府只有通過定密制度來實現。”我們在對信息決定采取定密措施時，首先就要考慮到，這樣的定密決定是不是能夠對保護人民安全、維護人民利益起到保障促進作用，是有必要的，而且這個必要性是現實的、可描述的判斷，而不應當是想當然的、無法證實的推理。

在確定國家秘密并力圖保護信息安全的同時，也必須注意到，定密是一把雙刃劍。不恰當的定密，將在某種程度上給人民利益帶來負面影響。以2003年發生的非典疫情為例，出于維護社會秩序、避免民眾恐慌的考慮，地方政府作出了將疫情定密的決定。但是，由于對疫情管控能力不足導致局面失控，造成群眾和醫護人員大量受感染甚至失去生命，最終不得不解密并每天發布疫情。同樣是出于維護人民利益這樣一個出發點，卻作出了對同一類信息先定密后公開的截然不同的決定，反映出對“以民為本”定密理念把握上的巨大差異。

值得特別注意的是，在把握“以民為本”這一定密理念時，要以辯證的觀點來分析看待，把握好國家利益與人民利益在不同條件下對定密理念的不同要求。一方面，要堅持國家利益至上。國家利益包含保護本國公民的生命安全、促進人民的經濟福利與幸福等這些人民利益的內容，但是，“堅持國家利益至上，不能把國家利益的所有組成部分都放在首位，而必須對國家利益的基本內容形成明確認識”。國家利益高于地方利益，整體利益高于局部利益，這也是國家利益至上的應有之義。另一方面，以人民安全為宗旨，“既要著眼于實現全體人民的安全，又要體現到保障每個人的安全上”，這與維護國家利益并不矛盾，“有了強的國，才有富的家”，二者是辯證統一的。在把握這一定密理念時，必須結合國際國內兩個大局，綜合判斷必要性與可行性兩個方面，審慎辯證地加以權衡，不能簡單地把二者對立起來。

樹立綜合統籌的理念  權衡定密決定的利弊

理解總體國家安全觀的內涵，必須全面把握外部安全與內部安全、國土安全與國民安全、傳統安全與非傳統安全、發展與安全、自身安全與共同安全這5對關系。在針對某一具體事項作出定密決定時，切忌“拍腦袋”、想當然，而必須準確把握國家秘密的特征及屬性，權衡利弊，依法定密。

國家秘密的特征，可以從很多角度作出不同方面的概括，諸如法定性、等級性、不可轉讓等，筆者認為，其中最為本質的特征，可以簡單概括為“危害性”和“可保性”兩個方面。所謂“危害性”，也可以稱之為“必要性”，是指國家秘密一旦泄露可能會給國家安全和利益帶來損害的預判，這種預判出的危害應當是明顯且直接的。當然，危害的發生與否并不是必然的，也與是否定密不存在直接必然的聯系，但是如果不定密，泄露后的危害則是直接的、可以預期的。這就需要定密人員對事物的重要性與國家秘密泄露的危害性認真權衡。所謂“可保性”，是指凡需定密事項都應當是知悉范圍可控而且已經由準備作出定密決定的機關所掌控。如果屬于不可掌控或者已經在一定范圍擴散且無法采取防止進一步擴散的措施，即使存在危害國家安全和利益的可能，也不宜采取定密的措施對信息加以保護，而應當考慮其他有效措施。否則，定密決定就是徒勞且有害的，不僅無助于對信息安全的保護，還會損害保密法律制度的嚴肅性，甚至會導致無辜人員受到追究，這顯然不符合總體國家安全觀的理念，也違背了定密的初衷。

作出定密決定還應當權衡利弊。對特定事項定密并采取保密措施確保不被泄露，是需要花費一定的人力物力的，是有成本的。目前，我國對定密事項的統計尚未見諸公開資料，僅以美國公開資料為例：2009年，美國原始定密總數為183224件，美國政府的總體保密費用超過88億美元。2010年，美國原始定密信息累積達到224734件，派生定密信息總量是76571211件，可以想見，保密費用會更高。另據統計，美國政府用于定密管理的年均單項經費都在3億美元左右。

除了成本方面的考量外，尤其值得我們重視的問題是，信息一旦被確定為國家秘密，必定會按照保密要求限制其流轉和使用，信息自身具有的使用價值無法得到充分發揮，這一矛盾在科學技術領域和社會管理領域顯得尤為突出。美國信息安全專家認為：“定密項目中取得的重大突破無法在非定密項目中使用，會給國家增加巨額成本（換言之，定密項目所取得的科學和技術進步，在非定密項目中仍需另行研發）。”如果因為作出定密決定而導致得不償失的結果，那絕不是保守國家秘密的宗旨與初衷，是不應當提倡的。即使是在最為敏感的政治、軍事領域，從保障公民知情權、適度展示國威、平衡保密與公開這些維度考量，保密也僅僅是針對那些確有必要的有限事項，而不能波及這些領域的全部事項，那樣勢必造成國家秘密滿天飛的亂象，也勢必影響真正需要保護的國家秘密的安全。

簡言之，樹立“綜合統籌、權衡利弊”的定密理念，就是要綜合分析判斷保密的必要性與可能性，既要具體分析，又要站位高遠，不能簡單地因為存在公開后的可能危害性，就一概予以定密。

樹立嚴格劃定的理念  合理界定國家秘密的范圍

總體國家安全觀涉及的重點領域，主要包括政治、國土、軍事、經濟、文化、社會、科技、網絡、生態、資源、核安全以及海外利益等12個領域。國家秘密存在的重點領域，與此有很大程度的重合，但并非完全一致、一一對應的關系，不宜簡單機械地套用，更不能無限擴大延展國家秘密存在的領域和范圍，而應當遵循國家秘密自身存在的特點和規律，合理合法地確定國家秘密的范圍，從而為精準定密提供科學依據。

國家安全涉及的不同領域，在保密范圍的劃定上，應體現不同的側重，加以區別對待。不能簡單地認為，凡是國家安全的重點領域就一定是國家秘密大量集中的領域，而不是國家安全重點領域的就不應該產生或者很少產生國家秘密。保密法第九條規定了國家秘密的基本范圍，列舉了泄露后可能損害國家在政治、經濟、國防、外交等領域的安全和利益的7類事項，主要包括國家事務重大決策、國防建設和武裝力量活動、外交和外事活動以及對外承擔保密義務、國民經濟和社會發展、科學技術、維護國家安全活動和追查刑事犯罪以及其他秘密事項。以美國為代表的西方國家的保密制度對保密范圍的劃定基本上也是一致的，“絕大多數需要定密的信息可以劃歸于5個領域：（1）軍事行動；（2）武器技術；（3）外交活動；（4）情報工作；（5）密碼技術”。由此可以看出，保密范圍涉及的領域與國家安全涉及的領域，重合與差別都是很明顯的，保密范圍更多的是著眼于國家秘密事項的存在領域這一微觀角度，或者說更多的是對應了政府的某一個或某幾個相關部門，至于更加微觀的某一具體事項是否應當確定為國家秘密，還需要相關配套的法規規章作出規定，需要定密人員在定密過程中的具體判斷。

保密的范圍應當有科學準確的界限。國家秘密的類型可以簡要概括為保先進、保實力、保底牌3類。“保先進”主要體現在科學技術領域，目的在于維護本國的科技競爭優勢，保障本國不被超越或者延遲被追趕超越的速度和時間；“保實力”主要體現在軍事、情報領域，保障本國的實力不為他國掌握，保持獨有的神秘與優勢，軍事上可以先發制人，情報上保護獲取能力和渠道；“保底牌”更多的是在政治、外交、經濟領域，在出臺政策的預研論證階段可以避免造成無端混亂和干擾，在外交斗爭中保持適度優勢，尤其在全球一體化和經濟全球化的大背景下，各國在捂緊自己的“公文包”的同時又想方設法窺探別人的底數。

“定密體系的目標，應當是準確界定出于國家安全原因必須加以保護的信息，并提供恰當的定密指南使無需類似保護的信息不被定密。”美國信息安全專家意識到的這一點，無疑是值得我們借鑒的。對當今我國面臨的國內國際兩大局勢進行分析，在總體國家安全觀的指導下，對保密范圍所涉及的領域進行嚴格的界定，明確排除一些確無必要確定國家秘密的領域，同時用更加嚴謹的保密范圍相關法規，嚴格約束定密行為的隨意性，這是相關部門理應思考的問題。

理念可以影響人們的行為，但是，我們必須看到，即便是再科學的定密理念，也需要具體人員去操作。習近平總書記指出：“辦好中國的事情，關鍵在黨，關鍵在人，關鍵在人才。”落實總體國家安全觀要靠各級黨委政府、廣大黨員干部和人民群眾，確保國家秘密安全、實現科學定密目標需要較強的專業性，更要依靠各級涉密單位和廣大涉密人員，在總體國家安全觀指導下，自覺把定密工作納入總體國家安全觀去思考、去落實、去實現。這其中，保密行政管理部門有著義不容辭的責任，更要切實履行好職責。

筆者認為，應當從以下幾個方面著手，切實厘清觀念，采取措施，治理亂象。一是研究國家秘密基本范圍更加科學清晰的確定方法，確保能夠在實際定密工作中切實發揮作用；二是研究國家秘密事項具體范圍的清理，確保與總體國家安全觀全面對接，為國家秘密的總量“消腫減負”提供法律依據；三是建立科學的定密工作機制，明晰依法界定涉密人員和定密專業人員的權責，確保定密制度的落地執行。與此同時，國家有關立法機關和有關法制部門，要加快信息公開法律的制定進程，在國務院條例的基礎上，提高立法層級，通盤研究規范保密與公開的法律界限，引入對定密工作的銜接監督機制。

（作者：張 勇）